Làm luật vẫn giữ kiểu... "làm luận"

Khóa nào cũng đưa ra sửa

Nhắc lại những điều đã từng nói cách đây 18 năm về cách soạn thảo, xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), ĐB Trần Du Lịch cho rằng, vẫn là những chuyện không hề lỗi thời, bởi từ đó tới nay chưa có gì đổi mới.

“Không  hiểu sao một luật đươc coi là “công cụ làm luật” mà tới khóa họp nào của Quốc hội cũng phải đưa ra sửa?” – ông Lịch đặt câu hỏi. 

Theo ĐB Lịch, lâu nay chúng ta đã duy trì quá lâu một nhận thức là VBQPPL gồm từ sản phẩm Quốc hội xuống xã đều là QPPL. Đến giờ không thể xây dựng kiểu đó nữa nên phải thay đổi. VBQPPL gồm 3 loại, văn bản lập pháp, văn bản ủy quyền lập pháp và văn bản lập quy (thẩm quyền Chính phủ,  phần tự quản của chính quyền địa phương …).

ĐBQH Trần Du Lịch (TP..HCM): Cơ cấu luật hiện nay vẫn được xây dựng kiểu "làm luận", có mở bài, dẫn giải, thân bài, kết luận...

Lập pháp và lập quy là những VBPL khác nhau, không thể gộp chung vào được. Do đó, dự thảo Luật đáng lý phải phân định làm 3 chương rõ ràng: chương về văn bản lập pháp, chương về lập quy chính phủ và chương về lập quy chính quyền đia phương. Ba nội dung này có điểm chung về trình tự, ban hành nhưng có điểm riêng khác nhau phụ thuộc vào cơ cấu tổ chức.

Góp ý về trật tự pháp lý trong xây dựng VBQPPL, ĐB Trần Du Lịch lưu ý, trật tự này phải tuân theo “trật tự dọc, ngang”. Trật tự dọc theo hình thức văn bản, ví dụ pháp lệnh mà chéo luật thì vô hiệu là đương nhiên hay Nghị định trái pháp luật là vô hiệu đương nhiên.  Còn trật tự ngang là cùng văn bản nhưng ban hành sau thì vô hiệu văn bản ban hành trước. nếu không xác định được các trật tự này thì sẽ xác định tùy tiện.

Vấn đề khó giải quyết nhất, được ĐB Trần Du Lịch nhấn mạnh là việc xác định thẩm quyền Quốc hội được ban hành cái gì là luật, cái gì phải là nghị định của Chính phủ.

“Phải căn cứ theo chức năng Hiến pháp để thấy rằng vấn đề này đáng làm luật hay nghị định. Và chúng ta phải tính tới cái thường nói là nghị định “không đầu” thuộc thẩm quyền của Chính phủ. Còn nghị định “có đầu” là đã có luật rồi mới ban hành Nghị định và luật là thực thi không cần nghị định nữa. Càng bớt nghị định “có đầu” thì chứng tỏ luật đã làm đúng… Phải phân định rõ để Chính phủ biết rõ nhiệm vụ của mình ban hành nghị định, điều hành không xâm phạm quyền của Quốc hội”- ông nói.

Về điểm này ĐB Phạm Đức Châu (Quảng Trị) cũng thống nhất, trong tình hình hiện nay cần có nghị định “không đầu” của Chính phủ, không phải dùng để hướng dẫn luật hay pháp lệnh mà chính Chính phủ căn cứ thực tiễn quản lý để ban hành nghị định không đầu là đúng. Góp ý vào Khoản 3, quy định điều về nghị định của Chính phủ, Điều 17, ĐB Châu kiến nghị phải ghi thêm một điểm là trừ những trường hợp mà Hiến pháp đã quy định.

“Hiến pháp quy định luật định phải do Quốc hội ban hành, mặc dù chưa có luật, chưa có pháp lệnh thì Quốc hội phải làm, Chính phủ không thể quy định thay Quốc hội được. Khi Hiến pháp đã quy định việc đó trong Hiến pháp là do luật định, ví dụ việc hạn chế quyền công dân”- ĐB Phạm Đức Châu diễn giải.

Liên quan tới cơ cấu luật, theo ĐB Trần Du Lich, đến lúc phải chấm dứt tình trạng xây dựng luật kiểu “làm luận”, có mở bài, dẫn nhập, thân bài, kết luận. Luật là xác định, giả định chế định chế tài. Cùng với đó, cũng phải chấm dứt tình trạng luật nào cũng quy định nguyên tắc chung, vì luật là chế định tại sao lại quy định nguyên tắc chung làm gì….

“Tôi biết nhiều bản án của tòa án hủy kết luận của trọng tài vì tuân thảo nguyên tắc chung mà không căn cứ điều luật”- ĐB Lịch nói.

Không để bộ chủ quản làm luật?

Điểm yếu trong xây dựng VBQPPL hiện nay được các ĐBQH chỉ ra, mỗi VBPL lại do một bộ chủ quản phụ trách, dù có khâu hậu kiểm nhưng dây là việc làm rất khó khăn. Để tránh tình trạng “chính sách hành pháp luật”, tức là thể chế hóa chính sách bằng pháp luật, ĐB Nguyễn Thị Kim Thúy (Đà Nẵng) yêu cầu, khi chưa thể về một mối thì có thể thành lập một cơ quan chuyên soạn thảo VBPL thuộc Chính phủ hoặc Bộ Tư pháp, các bộ ngành chỉ làm nghiên cứu và phân tích chính sách.

Ví quy trình thực hiện chính sách và soạn thảo VBQPPL ở Việt Nam như “vừa thiết kế vừa thi công công trình, cứ vừa làm phải vừa sửa, tốn kém mà hiệu quả không cao”, ĐB Kim Thúy cho rằng, tình trạng nà y dẫn tới tồn tại VBQPPL thiết kế quá nhiều vấn đề phụ mà vấn đề cốt lõi, trọng tâm lại không được chú trọng. “Đây là cơ hội để những quy định thiên vị, đặc quyền được đưa vào văn bản”- ĐB Thúy nói về xuất xây dựng chính sách phải được tiến hành trước khi soạn thảo văn bản.

Góp ý về “công đoạn” xây dựng VBPL của Chính phủ, ĐB Nguyễn Thị Kim Thúy “hiến kế”: dự thảo quy định theo hướng Chính phủ có trách nhiệm phân tích, quyết định chính sách, thể chế thành những quy định trong dự thảo VBPL, dự kiến chương trình luật, pháp lệnh trình Quốc hội. Vì Chính phủ và các bộ  ngành là cơ quan hành pháp điều hành mọi công việc hàng ngày của đất nước nên thường nhận biết sớm các vấn đề phát sinh trong cuộc sống, giải quyết tốt nhất vấn đề này giải pháp tốt nhất là ban hành các VBPL. Điều này lý giải vì sao đa số các sáng kiến lập pháp đều là của Chính phủ.

Do đó, theo ĐB Thúy, “công đoạn” của Chính phủ phải trải qua chu trình 5 bước: nhận biết vấn đề; phân tích tìm nguyên nhân; chính sách để xử lý vấn đề đã nhận biết; chính sách hợp lý và hợp pháp; chính sách đưa ra thì phải được tập thể Chính phủ thảo luận trước khi đưa ra soạn thảo, nếu không chẳng khác nào công trình đã mắc ngay lỗi từ khâu thiết kế, có cố chỉnh sửa trong khâu thi công thì hiệu quả cũng không cao.

Bà cũng “bác” ý kiến về việc thành lập Hội đồng tư vấn chính sách pháp luật như dự thảo luật vì không hiệu quả.